国家公园实行最严格保护，如何在当地取得更广泛的群众支持？

在我国首批正式设立的国家公园中，三江源、东北虎豹两个国家公园全面推行了“一户一岗”生态管护员政策（以下简称“一户一岗”）。该政策通过广泛吸纳原有居民参与保护工作，有效缓解了当地保护与发展矛盾。

2022年以来，国家林草局发展研究中心国家公园社会经济效益监测课题组连续4年跟踪研究“一户一岗”。总体看，该政策短期内取得了显著的稳定作用，长期还需增强可持续性。依托该政策促进原有居民自发形成绿色发展路径，使“一户一岗”成为促进国家公园共建共管的重要抓手。持续推进“一户一岗”，还需持续优化完善，进一步建立健全共建共管机制，逐步改变财政投入“输血”现状，多元化提升内生动力，继续在地广人稀、保护与发展矛盾典型突出的重要生态区域有效推广该政策，为国家公园建设争取更广泛的群众支持。

主要做法和成效

追溯政策起源，国家公园“一户一岗”脱胎于我国脱贫攻坚时期诞生的生态护林员政策，又与国家公园体制有机结合，岗位设置更密集，以工代赈属性更突出。

2016年，《三江源国家公园体制试点方案》首次提出以牧户为单位设置管护岗位。2023年，东北虎豹国家公园开始全面实施“一户一岗”。经过近10年探索，“一户一岗”成效显著。

一是扩大了就业增收。三江源、东北虎豹国家公园约2.3万名国家公园原有居民成为受益者，户均年增收1万—2万元。需要说明的是，首批5个国家公园共选聘了5万多社区居民从事保护相关工作，这其中包括“一户一岗”受益者，也包括非国家公园资金渠道支持选聘的生态护林员。

二是提高了居民政策满意度。2025年调研显示，受访户对“一户一岗”的政策满意度已超过75%。在东北虎豹国家公园，管护员收入有效弥补了因管控升级而造成的副业损失，居民对管控政策的接受度由实施“一户一岗”前的51%上升到87%。不少居民利用劳动报酬所得购置防熊屋、电子围栏等设备，增强了事前预防，减少了野生动物致害与理赔纠纷。

三是促进了社区参与治理创新。“一户一岗”遵循了“管理局统筹、县建、乡管、村用”模式，乡、村两级在名额申报、任务分配、管护员使用中发挥关键作用。共建共管得到有益探索。为防止全员上岗变成全员上山，“一户一岗”向多功能发展。东北虎豹国家公园春化镇三道沟村将96名管护员分组，在巡护之外开展防火盯梢、防护设施维修等工作，叠加社会组织设备捐赠，野生动物致害率显著下降，村民对国家公园归属感显著增强。

四是充实了基层管护力量。三江源国家公园地广人稀、海拔高、交通不便，社区自治与专业管护有机结合是理想的生态保护模式。“一户一岗”统筹区域内各类公益岗位设置，加强了基层管护力量，牧民转化为生态保护者，降低了人为活动管控成本。同时也涌现出一批不怕吃苦、甘于奉献的基层生态管护员，村民普遍主人翁意识强、生态保护意识高，在极端自然条件下能够完成艰苦的管护任务，并以此为乐。

面临的问题和困难

“一户一岗” 政策见效快、可操作性强，兼顾了生态保护、民生改善与基层治理。同时，国家公园大尺度生态空间的人地关系具有复杂性，全国各地的实际情况亦不相同，从公平、均衡、普惠、可及的价值取向出发，政策的下一步推广还面临突出问题。

队伍年龄结构老化，园区内人口就地安置难度将进一步增加。前期摸底调查数据显示，东北虎豹国家公园所在地区共有户籍人口约2.3万户，身体条件可以承担巡护工作的有10437人，其中55岁以下6184人、约占59.25%，56—60岁1770人、约占16.96%，61—65岁1069人、约占10.24%，66岁以上1414人、约占13.55%。若维持现有机制不变，未来10年，56—65岁这批居民将因年龄过大从现有管护队伍逐步退出，管护员队伍因自然减员预计产生约27%的人员缺口。

选聘办法没有回答“谁有资格享受政策”。东北虎豹国家公园“一户一岗”选聘工作具有典型性，目前的选聘范围限定在园区内常住户籍、具备劳动能力居民，部分天窗区居民、森工企业职工家属也纳入了选聘范围，照顾了不同群体诉求，但调研发现基层也存在不同声音。一是以劳动换取补偿的政策机制对老年留守家庭构成歧视，一些老年居民对未纳入选聘范围表达不满。二是园区外还有近7万名原住居民生产资料在园区内，受到国家公园管控措施影响，但现有选聘办法未能覆盖这些群体。

财政为主的“按户发钱”机制长期面临可持续性压力。国家林草局发展研究中心前期研究表明，在巩固脱贫攻坚成果背景下，“一户一岗”短期内发挥了兜底作用，但近年随着选聘人数持续增加，财政面临一定压力。政策在缓解生计困难上具有阶段性成效，但减贫效果递减，呈现出“输血”特征。如缺少矛盾调处、产业发展促进等巩固提升措施，政策可持续性难以维持，也不利于形成绿色发展模式。

协作机制有待完善，配套保障亟待建立。目前，三江源、东北虎豹“一户一岗”保障资金主要来自中央财政的国家公园转移支付，由国家公园管理机构牵头实施，但在具体执行中仍需依赖地方政府部门协同。按职责，国家公园管理机构要考虑生态保护效益，地方协同落实有关政策过程中要考虑社会稳定，因协同高效的管理体制尚未捋顺，执行中“一户一岗”的购买服务属性被弱化，更强调平均发放。数据显示，政策初期可以依靠基层自发监督管理，长期还需制度创新激发管护员队伍内生动力。